La indemnización ya no equivale al importe de la factura y la revisión de oficio gana protagonismo
Un cambio relevante en la regularización de contratos irregulares
La contratación irregular ha sido durante años una de las cuestiones más controvertidas dentro de la contratación pública. Situaciones como la ejecución de obras adicionales sin modificación contractual, la prestación de servicios sin cobertura jurídica suficiente o la continuidad de contratos vencidos han obligado a las Administraciones a buscar mecanismos para regularizar prestaciones efectivamente realizadas.
Hasta ahora, era habitual entender que, cuando la Administración había recibido una prestación y esta se ajustaba al precio de mercado, la compensación económica debía coincidir con el importe íntegro reclamado por el contratista. Sin embargo, una reciente sentencia del Tribunal Supremo ha modificado sustancialmente este planteamiento.
La resolución fija una doctrina que afecta directamente tanto a la cuantificación de la indemnización como al procedimiento que debe seguirse para regularizar este tipo de situaciones.
Qué se entiende por contratación irregular
La contratación irregular puede producirse cuando una Administración recibe una prestación sin haber seguido correctamente los procedimientos exigidos por la normativa contractual.
Esto puede suceder en distintos supuestos:
- Obras ejecutadas fuera del proyecto inicialmente contratado.
- Servicios prestados sin contrato válido.
- Modificaciones contractuales realizadas sin seguir el procedimiento legalmente establecido.
- Prestaciones ejecutadas con el consentimiento de la Administración, pero sin cobertura contractual suficiente.
En estas situaciones no existe un contrato válido que sirva de base para exigir el pago, pero tampoco resulta admisible que la Administración se beneficie gratuitamente de una prestación recibida.
El papel del enriquecimiento injusto en contratación pública
Para resolver estas situaciones, la jurisprudencia ha recurrido tradicionalmente al principio de prohibición del enriquecimiento injusto.
Este principio permite compensar al contratista cuando la Administración ha obtenido un beneficio patrimonial derivado de una prestación efectivamente realizada sin que exista una causa jurídica válida que justifique dicho enriquecimiento.
No obstante, el Tribunal Supremo recuerda que este mecanismo tiene carácter excepcional y sólo puede aplicarse cuando concurren determinados requisitos:
- Existencia de un enriquecimiento de la Administración.
- Empobrecimiento correlativo del contratista.
- Relación causal entre ambos.
- Ausencia de una causa jurídica que justifique la situación.
- Que la prestación no derive de una actuación dolosa o fraudulenta del propio contratista.
Además, la sentencia destaca que debe existir algún tipo de actuación administrativa que haya generado razonablemente en el contratista la convicción de que la prestación sería aceptada y abonada.
La gran novedad: la indemnización por contratación irregular ya no incluye beneficio industrial
La principal aportación de la sentencia se encuentra en la determinación del importe que debe abonarse al contratista.
Hasta ahora era frecuente equiparar la indemnización al importe íntegro de la factura o al precio que habría correspondido en un contrato válido.
Sin embargo, el Tribunal Supremo rompe con esta interpretación y establece que la compensación económica debe limitarse exclusivamente al coste efectivo de la prestación realizada.
Esto significa que quedan excluidos conceptos como:
- Los gastos generales.
- El beneficio industrial.
- Cualesquiera otros elementos propios de un contrato válidamente adjudicado.
La razón es sencilla: no puede obtenerse el mismo resultado económico que habría derivado de un contrato legalmente celebrado cuando precisamente nos encontramos ante una situación irregular.
Una indemnización de carácter restitutorio, no resarcitorio
El Tribunal Supremo considera que estas compensaciones tienen naturaleza estrictamente restitutoria.
Su finalidad no es situar al contratista en la misma posición económica que tendría si hubiera existido un contrato válido, sino evitar que la Administración obtenga un beneficio injustificado a costa del particular.
Por ello, la indemnización debe limitarse al valor real de la prestación efectivamente ejecutada.
Esta interpretación supone un cambio importante respecto a posiciones anteriores que defendían la inclusión del beneficio industrial o incluso del lucro cesante como parte de la compensación económica.
La revisión de oficio adquiere una nueva relevancia
La segunda gran consecuencia práctica de esta doctrina afecta al procedimiento administrativo.
La interpretación tradicional del artículo 28.2.e) del Real Decreto 424/2017 permitía considerar que, cuando las prestaciones estaban realizadas y ajustadas al mercado, no resultaba necesario acudir a la revisión de oficio y podía reconocerse directamente la obligación de pago.
Sin embargo, la nueva doctrina del Tribunal Supremo altera este escenario.
Si la indemnización ya no coincide con el importe íntegro reclamado por el contratista, resulta necesario determinar previamente cuál es el coste efectivo de la prestación y qué conceptos deben excluirse. Esto refuerza la conveniencia de tramitar procedimientos de revisión de oficio para declarar la nulidad de la actuación y fijar correctamente la compensación económica procedente.
Consecuencias para las Administraciones y los contratistas
Esta nueva doctrina tendrá importantes repercusiones prácticas.
Para las Administraciones, supone una mayor exigencia en la regularización de contratos irregulares y refuerza la necesidad de respetar los procedimientos de contratación previstos en la ley.
Para los contratistas, implica asumir que la ejecución de prestaciones sin la adecuada cobertura contractual puede conllevar la pérdida del beneficio industrial e incluso de determinados costes indirectos.
Además, la aplicación práctica de estos criterios puede resultar especialmente compleja en contratos de servicios o suministros, donde no siempre resulta sencillo separar el coste directo de ejecución de otros conceptos incluidos en el precio facturado.
Una doctrina que marcará la contratación pública en los próximos años
La sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2025 supone uno de los cambios jurisprudenciales más relevantes de los últimos años en materia de contratación irregular.
La exclusión de los gastos generales y del beneficio industrial de las indemnizaciones derivadas del enriquecimiento injusto, junto con el refuerzo del papel de la revisión de oficio, obligará a Administraciones y operadores económicos a replantear muchas de las prácticas que venían aplicándose hasta ahora.
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